分税制存在的问题与对策

　　一、引言
　　适应市场经济发展的需要，在借鉴市场经济国家成功经验并充分考虑国情的基础上，我国于1994年进行了分税制财政体制改革。其后，从1995年开始我国又对政府间财政转移支付制度进行了改革，逐步建立了较为规范的政府间财政转移支付体系，加之2002年的所得税收入分享改革，我国基本上建立起了适应社会主义市场经济要求的财政体制框架。这是我国建国以来政府间财政关系方面涉及范围最广、调整力度最强、影响最为深远的重大制度创新。
　　经过九年多的运行，分税制财政体制表现出了一系列的积极效应，如规范了政府间财政分配关系、建立了财政收入稳定增长机制、规范了财政收入分配秩序、提高了地方政府的征税努力程度、提高了中央本级收入占总财政收入的比重、强化了各地区对中央财政的依赖度、转移支付力度逐步加大、转移支付结构渐趋合理等等。
　　与此同时，地方财政尤其是县乡财政困难、地区间财政能力差距日趋扩大也暴露出了分税制财政体制所存在的一些主要问题。本文将对分税制财政体制存在的主要问题进行深入剖析，并提出进一步完善分税制财政体制的基本构想。
　　二、分税制财政体制在运行中所表现出的主要问题
　　地方财政尤其是县乡财政困难、地区间财政能力差距日趋扩大是当前财政运行中的两大突出问题，这两大问题暴露出了现行分税制财政体制的某些缺陷。
　　（一）地方财政收入快速增长与基层财政困难
　　1994年我国分税制财政体制改革后，地方财政收入快速增长。1994年地方财政本级收入为2311.6亿元，到2002年地方财政本级收入达到8524亿元，2002年为1994年的3.69倍，年均递增17.9%；1994年地方财政总收入（地方本级收入+中央补助）为4700.7亿元，到2002年地方财政总收入达到15886亿元，2002年为1994年的3.38倍，年均递增16.5%.但与此同时，许多地方县乡政府的财政困难却与日俱增，工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀。全国2470个县级单位，40%以上是赤字，县级不能发债券，只好通过其它途径借债或拖欠工资。河北省在1998年以前累计欠公教人员工资9.66亿元的基础上，1999年当年欠发3.41亿元，2000年1-8月新欠4.33亿元，共欠17.2亿元。2000年底，安徽省有30多个县拖欠工资，累计拖欠工资总额14.4亿元。乡村级财政更为困难，有人估计，平均每个乡有400万赤字，全国4万多个乡就有赤字1776亿。平均每个村20万赤字，村级就有1483亿赤字。乡村两级财政赤字达3259亿。
　　为什么在地方财政收入大幅度增长的同时基层财政却越来越困难？从财政体制的角度来看，有如下两方面的重要原因：
　　1.财权与事权划分的不对称，加剧了基层财政困难。目前，分税制财政体制对于省、市、县分别有哪些财权，应对哪些事权负责，并没有做出明确规定，各级之间扯皮很多。在体制运行的过程中，这些问题对于地方财政运转所带来的不良影响日渐突出。一方面，省、市级政府不断加大了对财政资金的集中力度，省级政府所集中的资金从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均提高两个百分点，市一级政府同样也在想方设法提高集中程度。2000年地方财政净结余134亿元，而县、乡财政赤字增加。这说明实际上财力在向省、市集中；另一方面，一些基本事权却有所下移，县、乡两级政府仍一直要提供义务教育、区域内基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方性公共物品，还要在一定程度上支持地方经济发展，而且县、乡两级政府所要履行的事权，大多刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。比如，九年制义务教育，该项支出有法律依据，而且由于人口规模扩大较快和相关支出因价格上升较快，所需资金膨胀更快，主要发生在县、乡两级财政。再如基础设施建设，县级行政区域内长期以来农村各类基础设施严重不足，欠账累累，而农村工业化、城市化进程又要求配套完善基础设施， 对县级政府来说这是非常沉重的负担。另外，省以下地方政府还要承担一些没有事前界定清楚的事权，比如社会保障，1994年推出分税制时，该项事权没有界定在多大程度上由省以下政府特别是县级政府来承担，现在实际上却要求地方政府负责。总之，由于分税制财政体制在财权与事权划分方面近几年并没有取得明显进展，财权划分与事权划分出现了背离的格局，这在很大程度上加剧了基层政府的财政困难。
　　2.政府层次过多，基层政府缺乏主体税种。我国实行五级半政府管理结构层次。第一级是中央政府；第二级是31个省、自治区和直辖市（不包括香港、澳门和台湾地区）；第三级是331个地级行政单位；第四级是2109个县级行政单位；第五级是44741个乡镇级行政单位。从80年代以来，又专门设置了16个计划单列市，相当于副省级单位。因此，中国实行的是世界上独有的五级半政府层次。与世界上任何一个大国相比，这一行政特征使得中国不仅形成了中央与地方之间的复杂关系，而且还在同一省区内形成了上一级政府与下一级政府之间的复杂关系，这对于建立适应分布于广大区域的、条件差异显著的、多级政府层次的并统一在同一个政治体制框架下的财政体制带来了极大的难度。例如，我国政府层次比其他大国多出两级，如何在五级半政府之间划分财政收入，确定财政支出结构，在世界上几乎没有先例可言，其难度之大是显而易见的。现行分税制财政体制只能走共享收入的道路，1994年分税制财政体制改革将增值税、资源税和证券交易税作为共享税，从2002年起又将企业所得税和个人所得税作为共享税，这样，数得着的大的税种已经全部共享，在过渡状态下这是一种策略性选择，但从长期来看，不利于分税制财政体制基本框架的稳定。我国省以下的分税制财政体制更是五花八门，各地不一，有的安排了复杂易变的分享，有的则干脆实行包干制，总体而言，“讨价还价”色彩浓重，与分税制有较大的距离。近年来，地方财政困难的加剧，在一定程度上正是由于政府层次过多、地方政府缺乏主体税种所导致的。
　　当然，地方财政困难还有许多其他原因。例如，尽管近两年来调升工资时中央加大了专项转移支付，但是按统一标准不断提高工资确实加大了基层财政压力。另外，一些法律以至政府行政规定，对财政支出提出了硬性要求，规定对相关领域的投入应高于经常性财政收入增长，不仅使财政支出刚性增长，而且肢解了财政职能，与《预算法》存在一定的抵触。